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代理機構如何完善內控製度建設?這“十六道關口”要把嚴

2020-02-23    【我要打印】

2020年02月23日,《政府采購法》修訂後,取消了對政府采購代理機構資格認定的行政許可。按照“寬進嚴管”“管放結合”的要求,財政部提出了加強對采購代理機構從事政府采購活動的事中、事後監督管理要求。


《政府采購法實施條例》第十三條對政府采購代理機構應當建立完善的政府采購內部監督管理製度作了明確規定,同時加強對采購代理機構的監督管理也提出了明確要求。


此後,采購人選擇采購代理機構不再根據資格等級,而是綜合考慮其內部管理、人員素質等指標。這不僅意味著采購代理機構管理從“準入審批”轉向“寬進嚴管”,也預示著代理機構間優勝劣汰的競爭更加激烈。


截至2020年02月23日,全國已完成網上登記的采購代理機構共16277家,按照財政部規定的“一地登記,全國通用”的原則,可在全國各地代理政府采購業務,這意味著代理機構間的競爭將更加激烈。

從2015年至2018年財政部組織開展的對代理機構執業情況聯動檢查發現,采購代理機構存在的問題約占問題總數的70%左右,主要問題是編製招標文件、確定采購需求的能力不足等。因此,采購代理機構加強學習、提升素質、強化內部管理顯得尤其重要。


四年全國聯動檢查情況顯示

代理機構問題占70%左右


從2015年財政部組織的四級聯動檢查情況看,政府采購還存在不少問題,涉及各個環節、各方主體。


從責任主體來看,屬於代理機構責任的問題共1.4萬多個,約占全部問題總數的60%;屬於采購人責任的問題共3000多個,占比約13%;屬於采購人和代理機構共同責任的問題約6000個,占比約22%;屬於評審專家責任的問題700多個,占比約3%;從責任主體上可以看出,涉及代理機構存在的問題占比達82%。


2016年全國聯動檢查情況(以廣西為例):檢查發現問題2657個,其中代理機構責任問題1737個;占問題總數的65.37%;采購人責任問題652個,占比24.54%;評審專家責任問題27個,占比1.02%;采購人和代理機構共同責任問題223個,占比8.39%;地方政府管理責任問題18個,占比0.68%。


2017年全國聯動檢查情況(以廣西為例):檢查發現問題1750個,其中代理機構責任問題1199個,占問題總數的68.51%;采購人責任問題289個,占比16.51%;評審專家責任問題17個,占比0.97%;采購人和代理機構共同責任問題221個,占比12.62%;地方政府管理責任問題24個,占比1.37%。


2018年全國聯動檢查情況(以廣西為例):檢查發現問題2758個,其中代理機構責任問題1953個,占問題總數的70.94%;采購人責任問題481個,占比17.47%;評審專家責任問題19個,占比0.69%;代理機構和采購人共同責任問題299個,占比10.86%;地方政府管理問題6個,占比0.22%。


財政部檢查發現七類問題


筆者梳理總結了財政部檢查發現的問題,主要表現在:


一是政策法規不熟悉,執行不到位。未在指定媒體發布政府采購信息,信息公告內容不全,進口產品未經批準就采購,招標采購文件中未給予小微企業價格折扣、評分標準不細化、技術參數或評審要素存在歧視性和排他性條款,等。


二是從業人員業務水平參差不齊。從采購文件的編製到項目的實施都反映出從業人員能力不足、水平不高的問題。


三是采購文件編製不合規。采購需求不完整、不明確,甚至對供應商實行差別或歧視待遇。


四是製度不健全,內部管理混亂。缺乏具體操作規程和內控機製,職責不清。


五是不能堅持原則,一味迎合采購人。為承攬業務,對采購人提出不符合規定甚至違法違規的要求也遷就,或者與采購人、供應商惡意串通虛假招標采購,個別工作人員甚至為供應商圍標串標充當槍手。


六是不能正確處理供應商的詢問、質疑。互相推諉,導致投訴增多。


七是未在代理協議範圍內開展采購代理活動。超越範圍或不完整代理,出現問題相互推責。


代理機構應加強內控建設

打造專業化隊伍


《政府采購法實施條例》(以下簡稱《條例》)對采購代理機構在內部製度建設、提高專業化服務水平、對采購代理機構及其工作人員的禁止行為、采購文件編製的要求、規範委托代理權限、對采購代理機構在評審中的禁止行為、采購項目信息公告要求、違法采購應承擔的法律責任等方麵都作出了明確規定。


《財政部關於加強政府采購活動內部控製管理的指導意見》(財庫[2016]99號)明確規定了集中采購機構應當做好流程控製,圍繞委托代理、編製采購文件和擬訂合同文本、執行采購程序、代理采購績效等政府采購活動的重點內容和環節加強管理。


因此,采購代理機構要提高法規政策執行能力和專業化服務水平,打造一支作風優良、忠誠幹淨、擔當有為的高素質政府采購業務代理隊伍,必須加強內部監督管理,建立完善內部控製製度,強化內部風險防控。


在實際操作中,采購代理機構應當建立完善以下內部控製製度,使代理業務向著規範化、科學化以及專業化發展。


代理機構應建立完善內控製度

一 建立工作崗位責任製度


建立完善單位內部各工作崗位的責任製度,明確崗位職責,使每個員工明白自己在機構內部應該承擔什麼責任,知道該幹什麼、責任邊界在哪裏。


關於工作崗位的責任製度包括的內容:董事會、董事長、總經理、副總經理等崗位責任製;各部門崗位責任製度;部門內部各工作崗位責任製度等。


其目的:一是各司其職;二是便於監督問責。

 

二 對工作人員提出六項基本要求

 

建立完善單位工作人員的執業守則,明確員工的職業操守和行為準則,並明確相應的監督約束機製。其內容包括:


一是“愛崗敬業”的基本要求。一個企業的興旺與否從某種意義上說由這個企業的員工所決定。同樣,企業是員工賴以生存的母體,企業不能沒有員工,員工也離不開企業,他們是一個命運共同體。


二是“誠實守信”的基本要求。誠實守信是做人的基本原則,也是企業生存發展的基礎。對一個品牌、一家企業來講,誠信是靈魂、是生命、是企業生存和發展的永恒的動力。失去了誠信,企業必將衰亡。誠實信用是政府采購立法原則之一,在政府采購領域,誠信管理、信用評價已越來越得到廣泛重視。


三是“廉潔自律”的基本要求。《條例》第十四條提到采購代理機構不得以不正當手段獲取政府采購代理業務,不得與采購人、供應商惡意串通操縱政府采購活動……


四是“客觀公正”的基本要求。“客觀公正”是政府采購立法之本,唯有客觀公正,才能營造政府采購公開透明、公平競爭的良好環境。


五是“堅持原則”的基本要求。堅持原則,是貫徹落實政府采購政策法規的基本要求。隻有敢於堅持原則,才能將政府采購政策法規落實到位,也才能避免法律風險。


六是“優質服務”的基本要求。采購代理機構是為采購人實現采購目的、供應商實現企業價值而建立的平台和橋梁。優質服務包括五方麵內容:優良的服務態度、良好的禮節(禮貌)、豐富的服務知識、嫻熟的服務技能以及快捷的服務效率。比如,豐富的服務知識方麵提到,首先是要掌握政府采購政策法規,並加以指導實踐;其次是熟悉相關行業的規定和標準,熟練掌握采購代理業務的各環節工作要求;再次是掌握市場行情,為確定采購需求提供依據。另外,快捷的服務效率方麵提到,采購人希望的是快速高效、保證質量地完成采購任務。

 

三 建立完善工作人員培訓管理製度

 

隨著政府采購製度改革不斷深化,政府采購政策法規也在不斷修訂、完善和建立。采購代理機構應當建立完善單位工作人員的培訓管理製度,明確培訓的目標、任務和要求,同時,根據每一個時期的法律法規及政策要求,製定科學、合理的培訓計劃,提高培訓的針對性和實效性,不斷提升員工的道德素養和業務素質。

 

四 建立完善工作流程控製製度

 

建立完善單位內部各部門各崗位工作流程控製製度,明確操作流程,規範操作程序,實現各工作環節的風險防範。


包括辦公室或綜合部各崗位工作流程、人事部各崗位工作流程、外聯部或業務擴展部各崗位工作流程、招標代理部各崗位工作流程、財務部各崗位工作流程、監督部各崗位工作流程等。

 

五 建立完善工作人員定期輪崗製度

 

借鑒國家機關幹部管理機製,建立完善單位內部工作人員定期輪崗製度。提高團隊的綜合業務能力。


定期輪崗有利於員工熟悉和掌握機構內部各崗位業務,有利於調動員工工作的積極性和主動性,有利於工作創新,防止惰性和憑經驗辦事,有助於團隊整體業務水平和綜合素質的提高。

 

六 建立完善采購文件編製審核製度

 

建立完善采購文件編製審核製度。一是要求采購代理機構要加強采購需求的研究管理,提高編製采購文件的專業化服務水平,推動采購代理業務的專業化發展。二是建立完善采購文件審核製度,避免出現因采購文件編製不合規、不完整、不科學、需求不明確或有傾向性排他性等而影響采購活動的正常運行。同時,強化內部采購文件審核,特別是對分支機構采購文件的審核把關,可以有效防範因采購文件編製問題而導致的風險。


對此,《政府采購法實施條例》第三十二條作了明確規定,政府采購招標項目的標準招標文件由國務院財政部門統一製定,對其他采購方式的標準采購文件由誰製定本條例未作說明。此外,該條還明確規定了招標文件應包括的主要內容。

 

七 建立完善開標評標現場管理製度

 

一是建立開標現場管理製度。明確開標會的流程、各崗位(包括主持人、記錄員及其他工作人員)的職責以及現場保密等。


二是評標現場的管理製度。包括對評標區的管理、評標現場的保密措施、評標委員會成員的管理及考核評價、評標過程的相互監督措施、評審結果的彙總要求及評審報告撰寫要求等。

 

八 建立完善采購檔案管理製度

 

建立完善采購檔案管理製度,嚴格按照《政府采購法》及其實施條例和有關規章製度的要求,完整、妥善保存采購檔案資料。包括采購檔案資料的收集、整理、移交、歸檔、保存等要求。

 

九 實行業務批準授權控製製度

 

工作人員聯係和辦理公司業務的過程中必須經授權批準以進行控製。通常有一般授權和特別授權之分。一般授權是辦理常規性的代理業務的權力、條件和有關責任者作出的規定,以文件形式規定在一般性代理業務中的條件、範圍和責任關係。特別授權指授權處理非常規性業務。


內部控製要求明確一般授權和特別授權的責任和權限,以及每筆業務的授權批準程序。

 

十 建立財務會計、資產管理及後勤服務控製製度

 

財務會計、資產管理及後勤服務控製製度具體包括以下三部分內容:


一是建立會計人員崗位責任製,對會計人員進行科學的分工,使之形成相互分離和製約的關係。特別是要加強對投標保證金和履約保證金的管理,避免因財務會計製度缺失或管理不善而導致法律或經濟風險。


二是建立資產管理控製製度,保護單位各項資產的安全和完整,盤活利用好存量資產,發揮其效益最大化,防止資產流失,避免出現資產重複購置或造成浪費、損失及其他不正常現象。

三是建立後勤服務保障機製,確保機構業務正常運行。

 

十一 建立完善信息公告管理控製製度

 

隨著法製化進程的不斷推進,對政府信息、企業信息的公開公告要求也越來越高。


政府采購被譽為陽光采購,從政府采購預算、采購項目預算到采購結果、采購合同全過程都要求向社會公開,其中有許多采購信息是由采購代理機構或者受采購人委托負責發布和公告的。


采購代理機構要建立完善內部信息公告管理控製製度,規範信息公告發布行為,做到嚴格把關、及時發布、程序規範、合法合規,避免因信息公告管理不善而承擔法律和經濟責任。


關於政府采購需要公告的事項及要求,可依照《財政部關於做好政府采購信息公開工作的通知》(財庫[2015]135號),以及各地發布的相關文件等。

 

十二 建立完善應急處置控製製度

 

采購代理機構在代理采購業務過程中,會遇到一些突發性事件,采購代理機構應建立完善應急處置控製製度,有效解決和處置因突發性事件帶來的不利影響,確保采購活動順利進行。

 

十三 建立工作報告製度

 

工作報告也稱責任報告,不僅是單位內部各級管理層掌握信息,加強內部控製的有效措施,而且也是內部控製的重要組成部分。


單位主要負責人要向全體員工報告年度工作業績或工作總結,各部門要定期或不定期向單位報告本部門的工作情況,員工要向部門負責人報告工作情況,部門負責人也要總結本部門工作情況然後向本部門員工報告,這樣形成機製,有利於及時掌握信息、了解情況、總結經驗教訓,更好地解決存在問題。

 

十四 建立完善工作人員廉潔自律製度

 

采購代理機構要建立完善廉潔自律製度,要求采購代理機構內部的工作人員在代理采購業務過程中,嚴格按照政府采購法律法規的規定。


比如,《政府采購法實施條例》第十四條對此作出了明確規定,即“采購代理機構不得以不正當手段獲取政府采購代理業務,不得與采購人、供應商惡意串通操縱政府采購活動。采購代理機構工作人員不得接受采購人或者供應商組織的宴請、旅遊、娛樂,不得收受禮品、現金、有價證券等,不得向采購人或者供應商報銷應當由個人承擔的費用。”


值得注意的是,《政府采購法實施條例》第十四條作出了規定,也可以說是采購代理機構不可不知的“禁區”。

 

十五 建立完善工作人員考核及責任追究製度

 

建立完善工作人員責任追究製度,強化績效考核結果運用,有獎有罰,做到賞罰分明。

 

十六 構建民彩網建設製度

 

民彩網是指企業在經營管理過程中形成的、影響企業內部環境和內部控製效力的精神、意識和理念,主要包括價值觀、管理理念、經營風格、職業操守與員工的行為守則等。


要培育健康向上的整體價值觀,培養社會感和遵紀守法意識,倡導愛崗敬業、進取創新、團隊協作和遵規守紀精神。


要樹立有利於實現企業內部控製目標的管理理念和經營風格,強化風險意識,避免因個人風險偏好可能給企業帶來的不利影響和損失。


要根據對企業內部控製目標的影響程度和不同要求,分別製定適合不同層級人員的職業操守準則或者行為守則,使團隊形成強大的合力,為實現企業的共同目標而努力奮鬥。


采購代理機構要通過建立完善上述內控製度,特別要對核心業務建立和實施內部控製,采取明確職責、理順流程、識別風險、控製節點、加強監督、強化問責等方麵的具體措施來防控業務風險和廉政風險,綜合運用不相容崗位或職責分離控製、授權控製、歸口管理、流程控製、信息係統管理控製等防控措施,對業務流程進行有效管控,防範可能發生的各類風險。


來源:政府采購信息微信公眾號

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